【重點分享】20260517「土地開發體制改革展望論壇」
2026-05-22
學者、律師與國際專家齊聚 重新檢視台灣土地開發制度的人權界線與修法方向
土地開發爭議頻仍，區段徵收與自辦市地重劃制度長期引發迫遷、居住權侵害與程序不正義等爭議。由財團法人世聯倉運文教基金會、台灣人權促進會與環境權保障基金會共同舉辦的「土地開發體制改革展望論壇」，邀集國際人權專家、學者與律師，從國際人權標準、憲法理論、司法實務與制度改革等面向，重新檢視台灣土地開發制度的正當性與人權界線。
論壇指出，近年桃園航空城、社子島、自辦市地重劃等爭議案件，已逐漸顯示出台灣土地開發制度不是個別爭議，而是有制度面的結構問題。
專題演講：Miloon Kothari——迫遷只能是「特別例外情況」
前聯合國居住權特別報告員 Miloon Kothari 以《聯合國出於開發目的之驅逐及遷離基本原則與準則》為核心，重新檢視土地開發、迫遷與人權保障之間的關係。
他指出，迫遷不只是財產問題，而是涉及適足居住權、保有權、生計、健康、教育與社群關係等多重人權侵害。根據聯合國準則，迫遷只能在「特別例外情況」下發生，且國家必須先窮盡所有替代方案，證明驅逐確實不可避免。
Miloon Kothari 也特別指出，許多以「公共利益」、「都市更新」、「環境保護」或市場發展為名的土地開發，都可能構成「出於開發目的之驅逐」或「出於市場目的之驅逐」。因此，國家不只應避免迫遷，更有立即義務保障所有人的保有權與免於迫遷之保障。
在程序面上，他強調所有可能導致迫遷的開發案，都應事前進行完整的驅逐影響評估、資訊公開與實質參與，並讓受影響者有機會提出替代方案與挑戰決策。若迫遷最終仍發生，國家則必須提供公平補償、適當安置、法律救濟與返回權保障。
專題演講：徐世榮——當土地開發淪為「土地掠奪」
政治大學地政學系兼任特聘教授徐世榮則以「土地掠奪」為核心概念，批判台灣現行土地開發制度如何在「公共利益」名義下，透過區段徵收與自辦市地重劃，造成迫遷、家園破壞與權利侵害。他指出，土地徵收原本應受到嚴格公益性與必要性限制，但在實務上，抽象的「公益」概念經常被政府與資本結合擴張使用，最終演變成對人民財產權與居住權的侵害。
徐世榮將區段徵收視為最嚴重的土地掠奪形式之一，批評其法源過於抽象、缺乏具體事業計畫，甚至出現「先徵後想」的情況；同時也指出政府長期以都市計畫公益取代真正的徵收公益，但近年已逐漸遭法院否定。此外，區段徵收後部分土地實際轉移給私人開發獲利，也難以符合憲法要求的「極重要公益」。
在自辦市地重劃部分，他認為「自辦」其實是一種話術，實際上是政府透過都市計畫先圈地，再由重劃會利用多數決迫使少數地主參與。他進一步批判，現行制度錯誤地把「多數利益」等同於公共利益、把土地價格等同於土地價值，忽略土地作為家園、生活與認同空間的意義，也忽略權力結構不平等下弱勢者缺乏真正參與能力的問題。
座談場次一：航空城土地徵收判決評析與區段徵收憲法爭議
座談場次一聚焦「區段徵收的司法審查與憲法界線」，從桃園航空城訴訟與憲法理論兩個層次，重新檢視國家何時可以為了「公共利益」強制徵收人民土地。
政治大學地政學系助理教授李明芝以桃園航空城案件為核心，分析法院如何開始限縮區段徵收的公益範圍。她指出，法院逐漸區分「土地使用公益」、「事業公益」與「土地徵收公益」，認為不能僅因土地使用計畫存在，就當然可以徵收人民土地。她指出，在桃園航空城相關案件中，法院已開始否定以計畫管制、環境外部性、抵價地需求等理由進行徵收，並要求土地徵收審議小組必須真正進行利益衡量、檢討必要性與不可替代性，而不能只是形式審查。
航空城憲法訴訟律師黃惠鈺律師則從憲法角度指出，區段徵收屬於「非公用徵收」，因為徵收後土地往往部分移轉給私人使用，因此必須符合「極重要公益」才能通過合憲性審查。他批判，目前制度最大的問題，在於立法者沒有具體定義何謂「特別重要公益」，反而將判斷權交給行政機關與都市計畫程序，導致行政權可以透過抽象的「發展」、「繁榮」或「土地活化」等概念擴張徵收權力。她也強調，公益不能只是形式宣稱，而必須接受高密度實質審查。
座談場次二：核定抵價地比例、徵收範圍的司法救濟可能路徑 — 以社子島為例
座談場次二則聚焦「抵價地比例」與「徵收範圍」的司法救濟問題，並以社子島案為核心案例，討論人民能否在區段徵收正式公告前，就提前對開發範圍與抵價地比例提起行政救濟。
環境權保障基金會律師羅芳晨主張，內政部核定開發範圍與40%抵價地比例的公文，本身就具有獨立法律效果，因此應被視為行政處分，而不是單純內部監督行為。她指出，這份核定函其實已經決定哪些土地將被納入開發範圍，也直接影響居民未來可領回多少抵價地，因此對居民的財產權、居住自由與適足居住權產生重大影響。然而，目前法院多傾向認為居民必須等到正式徵收公告後才能提起救濟，導致許多關鍵決定在司法介入前就已經完成。
同樣參與社子島訴訟的顏士程律師，則從法院近年判決出發，整理區段徵收在公益性、必要性與比例原則上的審查標準。他指出，都市計畫、事業許可與土地徵收是不同階段的公共利益判斷，不能因都市計畫已通過，就當然認為徵收具有正當性。
他也強調，法院已逐漸認為，不能只因土地不符合都市計畫、存在環境外部性，或為了滿足抵價地比例需求，就擴張徵收不同意參與者的土地。若區段徵收只是為了維持財務平衡或開發操作方便，可能已不具備真正的公益性與必要性。
政治大學地政學系講座教授陳立夫則從行政法與程序法角度，分析區段徵收中「抵價地比例」與「司法救濟時點」的問題。他指出，區段徵收並不是單一行政處分，而是一個由開發範圍、抵價地比例、徵收計畫、補償與抵價地分配等多階段組成的行政程序，因此人民的權利其實可能在正式徵收公告前，就已經受到重大影響。他也特別指出，依現行法，抵價地原則上應為徵收總面積50%，但實務上長期幾乎都核定為40%，而這背後深受早年行政函釋影響，是否欠缺法律授權、違反法律保留原則，值得質疑。
座談場次三：自辦市地重劃與土地徵收補償爭議
座談場次三則聚焦自辦市地重劃制度的結構問題，以及土地徵收中補償的問題。
雪谷南榕法律事務所律師劉繼蔚指出，「自辦市地重劃」制度名義上是地主自治，實際上卻常由開發公司主導，形成對反對地主的強制剝奪。制度表面強調私法自治與多數決，但實務上卻經常透過人頭地主、控制理監事與虛增成本等方式，讓開發公司掌握重劃計畫、配地與抵費地處分權力。
他以黎明重劃案等案例說明，自辦重劃已逐漸從公共建設工具，異化為龐大的利益分配機制。監察院2024年的糾正案也指出，多數自辦案實際由開發公司主導，甚至出現帳面虧損、但開發公司仍獲取巨大利益的情況。他也整理近年司法與制度發展，包括釋字739號、最高法院大法庭對理監事選任門檻的要求，以及目前已進入憲法法庭的統一解釋案件。最後主張，除了強化程序保障與開發公司監管，更應重新檢討、甚至限縮或廢除自辦市地重劃制度本身。
李荃和律師的報告則聚焦土地徵收中的「地價補償」問題，並以楊梅體育園區徵收案為例，重新檢視何謂「合理補償」以及現行救濟制度的侷限。他指出，依照司法院釋字579號解釋，國家因公共利益徵收人民土地時，應遵守「補償與損失相當原則」，但實務上「合理補償」究竟如何認定，仍涉及補償期間、計算基準、估價程序與救濟途徑等多重爭議。
李荃和律師特別聚焦土地徵收條例第30條中「毗鄰」概念的認定問題。他指出，內政部在多次訴願決定中已逐漸認為，「毗鄰」不應僅限於土地直接相連，而應納入實際影響地價的鄰近區段。然而，地方政府在實務上仍可能透過地價區段劃分方式，排除較高地價區域，進而壓低徵收補償價格。他也批判，目前即使人民多次提起訴願並獲撤銷處分，行政機關仍可能反覆作成類似處分，導致救濟程序流於形式。簡報最後以「無力的重申與蒼白的可議」、「救助有門卻找尋不到出口」等語，質疑現行土地徵收補償制度在實際救濟效果上的侷限。
圓桌討論：土徵條例二次修法與市地重劃制度改革
論壇最後的圓桌討論，則由詹順貴律師引言，從土地徵收條例與市地重劃制度的整體改革出發，重新檢視台灣土地開發制度在2012年土徵條例修法後，是否真正回應了長年累積的迫遷爭議與人權批評。
他指出，台灣社會至今仍存在「有安置就不算迫遷」的迷思，但真正的人權保障，不只是提供補償或安置住宅，而是必須確保人民原有的居住品質、生計與生活條件不被迫惡化。他批評，目前實務上許多所謂「安置」，其實是拆遷後再興建被徵收人未必負擔得起的安置住宅，這樣的作法並不能真正回應適足居住權保障。
詹順貴律師也指出，目前土地徵收實務中，公益性與必要性審查往往流於形式。需地機關雖然提出大量書面說明，但很少真正就開發的利弊得失、替代方案與社會影響進行完整評估，而內政部土地徵收審議小組也鮮少發揮實質把關功能。
此外，他也批判協議價購制度長期流於形式，實務上多半只是集體價格說明，而非真正協商；而「市價補償」制度則早已被子法與估價實務架空，導致補償與人民實際損失之間仍存在巨大落差。
針對區段徵收制度，他特別點名「先行區段徵收」問題，指出在事業計畫尚未完成前即允許先行徵收，已嚴重擴張國家徵收權力。此外，徵收後土地經常被移作他用，但行政機關缺乏有效監督，司法也往往因既成事實而不願撤銷或廢止徵收處分。
在市地重劃制度部分，他則進一步質疑，既然私辦市地重劃本質上屬於私人間土地利益調整，為何能透過多數決強制納入不同意地主土地？他認為，目前制度對公益性、必要性與重劃範圍劃定的審查都仍明顯不足，也顯示土地徵收條例與市地重劃制度，仍有再次修法與重新檢討的必要。
(現場參與踴躍)
學者、律師與國際專家齊聚 重新檢視台灣土地開發制度的人權界線與修法方向
土地開發爭議頻仍，區段徵收與自辦市地重劃制度長期引發迫遷、居住權侵害與程序不正義等爭議。由財團法人世聯倉運文教基金會、台灣人權促進會與環境權保障基金會共同舉辦的「土地開發體制改革展望論壇」，邀集國際人權專家、學者與律師，從國際人權標準、憲法理論、司法實務與制度改革等面向，重新檢視台灣土地開發制度的正當性與人權界線。
論壇指出，近年桃園航空城、社子島、自辦市地重劃等爭議案件，已逐漸顯示出台灣土地開發制度不是個別爭議，而是有制度面的結構問題。
專題演講：Miloon Kothari——迫遷只能是「特別例外情況」
前聯合國居住權特別報告員 Miloon Kothari 以《聯合國出於開發目的之驅逐及遷離基本原則與準則》為核心，重新檢視土地開發、迫遷與人權保障之間的關係。
他指出，迫遷不只是財產問題，而是涉及適足居住權、保有權、生計、健康、教育與社群關係等多重人權侵害。根據聯合國準則，迫遷只能在「特別例外情況」下發生，且國家必須先窮盡所有替代方案，證明驅逐確實不可避免。
Miloon Kothari 也特別指出，許多以「公共利益」、「都市更新」、「環境保護」或市場發展為名的土地開發，都可能構成「出於開發目的之驅逐」或「出於市場目的之驅逐」。因此，國家不只應避免迫遷，更有立即義務保障所有人的保有權與免於迫遷之保障。
在程序面上，他強調所有可能導致迫遷的開發案，都應事前進行完整的驅逐影響評估、資訊公開與實質參與，並讓受影響者有機會提出替代方案與挑戰決策。若迫遷最終仍發生，國家則必須提供公平補償、適當安置、法律救濟與返回權保障。
專題演講：徐世榮——當土地開發淪為「土地掠奪」
政治大學地政學系兼任特聘教授徐世榮則以「土地掠奪」為核心概念，批判台灣現行土地開發制度如何在「公共利益」名義下，透過區段徵收與自辦市地重劃，造成迫遷、家園破壞與權利侵害。他指出，土地徵收原本應受到嚴格公益性與必要性限制，但在實務上，抽象的「公益」概念經常被政府與資本結合擴張使用，最終演變成對人民財產權與居住權的侵害。
徐世榮將區段徵收視為最嚴重的土地掠奪形式之一，批評其法源過於抽象、缺乏具體事業計畫，甚至出現「先徵後想」的情況；同時也指出政府長期以都市計畫公益取代真正的徵收公益，但近年已逐漸遭法院否定。此外，區段徵收後部分土地實際轉移給私人開發獲利，也難以符合憲法要求的「極重要公益」。
在自辦市地重劃部分，他認為「自辦」其實是一種話術，實際上是政府透過都市計畫先圈地，再由重劃會利用多數決迫使少數地主參與。他進一步批判，現行制度錯誤地把「多數利益」等同於公共利益、把土地價格等同於土地價值，忽略土地作為家園、生活與認同空間的意義，也忽略權力結構不平等下弱勢者缺乏真正參與能力的問題。
座談場次一：航空城土地徵收判決評析與區段徵收憲法爭議
座談場次一聚焦「區段徵收的司法審查與憲法界線」，從桃園航空城訴訟與憲法理論兩個層次，重新檢視國家何時可以為了「公共利益」強制徵收人民土地。
政治大學地政學系助理教授李明芝以桃園航空城案件為核心，分析法院如何開始限縮區段徵收的公益範圍。她指出，法院逐漸區分「土地使用公益」、「事業公益」與「土地徵收公益」，認為不能僅因土地使用計畫存在，就當然可以徵收人民土地。她指出，在桃園航空城相關案件中，法院已開始否定以計畫管制、環境外部性、抵價地需求等理由進行徵收，並要求土地徵收審議小組必須真正進行利益衡量、檢討必要性與不可替代性，而不能只是形式審查。
航空城憲法訴訟律師黃惠鈺律師則從憲法角度指出，區段徵收屬於「非公用徵收」，因為徵收後土地往往部分移轉給私人使用，因此必須符合「極重要公益」才能通過合憲性審查。他批判，目前制度最大的問題，在於立法者沒有具體定義何謂「特別重要公益」，反而將判斷權交給行政機關與都市計畫程序，導致行政權可以透過抽象的「發展」、「繁榮」或「土地活化」等概念擴張徵收權力。她也強調，公益不能只是形式宣稱，而必須接受高密度實質審查。
座談場次二：核定抵價地比例、徵收範圍的司法救濟可能路徑 — 以社子島為例
座談場次二則聚焦「抵價地比例」與「徵收範圍」的司法救濟問題，並以社子島案為核心案例，討論人民能否在區段徵收正式公告前，就提前對開發範圍與抵價地比例提起行政救濟。
環境權保障基金會律師羅芳晨主張，內政部核定開發範圍與40%抵價地比例的公文，本身就具有獨立法律效果，因此應被視為行政處分，而不是單純內部監督行為。她指出，這份核定函其實已經決定哪些土地將被納入開發範圍，也直接影響居民未來可領回多少抵價地，因此對居民的財產權、居住自由與適足居住權產生重大影響。然而，目前法院多傾向認為居民必須等到正式徵收公告後才能提起救濟，導致許多關鍵決定在司法介入前就已經完成。
同樣參與社子島訴訟的顏士程律師，則從法院近年判決出發，整理區段徵收在公益性、必要性與比例原則上的審查標準。他指出，都市計畫、事業許可與土地徵收是不同階段的公共利益判斷，不能因都市計畫已通過，就當然認為徵收具有正當性。
他也強調，法院已逐漸認為，不能只因土地不符合都市計畫、存在環境外部性，或為了滿足抵價地比例需求，就擴張徵收不同意參與者的土地。若區段徵收只是為了維持財務平衡或開發操作方便，可能已不具備真正的公益性與必要性。
政治大學地政學系講座教授陳立夫則從行政法與程序法角度，分析區段徵收中「抵價地比例」與「司法救濟時點」的問題。他指出，區段徵收並不是單一行政處分，而是一個由開發範圍、抵價地比例、徵收計畫、補償與抵價地分配等多階段組成的行政程序，因此人民的權利其實可能在正式徵收公告前，就已經受到重大影響。他也特別指出，依現行法，抵價地原則上應為徵收總面積50%，但實務上長期幾乎都核定為40%，而這背後深受早年行政函釋影響，是否欠缺法律授權、違反法律保留原則，值得質疑。
座談場次三：自辦市地重劃與土地徵收補償爭議
座談場次三則聚焦自辦市地重劃制度的結構問題，以及土地徵收中補償的問題。
雪谷南榕法律事務所律師劉繼蔚指出，「自辦市地重劃」制度名義上是地主自治，實際上卻常由開發公司主導，形成對反對地主的強制剝奪。制度表面強調私法自治與多數決，但實務上卻經常透過人頭地主、控制理監事與虛增成本等方式，讓開發公司掌握重劃計畫、配地與抵費地處分權力。
他以黎明重劃案等案例說明，自辦重劃已逐漸從公共建設工具，異化為龐大的利益分配機制。監察院2024年的糾正案也指出，多數自辦案實際由開發公司主導，甚至出現帳面虧損、但開發公司仍獲取巨大利益的情況。他也整理近年司法與制度發展，包括釋字739號、最高法院大法庭對理監事選任門檻的要求，以及目前已進入憲法法庭的統一解釋案件。最後主張，除了強化程序保障與開發公司監管，更應重新檢討、甚至限縮或廢除自辦市地重劃制度本身。
李荃和律師的報告則聚焦土地徵收中的「地價補償」問題，並以楊梅體育園區徵收案為例，重新檢視何謂「合理補償」以及現行救濟制度的侷限。他指出，依照司法院釋字579號解釋，國家因公共利益徵收人民土地時，應遵守「補償與損失相當原則」，但實務上「合理補償」究竟如何認定，仍涉及補償期間、計算基準、估價程序與救濟途徑等多重爭議。
李荃和律師特別聚焦土地徵收條例第30條中「毗鄰」概念的認定問題。他指出，內政部在多次訴願決定中已逐漸認為，「毗鄰」不應僅限於土地直接相連，而應納入實際影響地價的鄰近區段。然而，地方政府在實務上仍可能透過地價區段劃分方式，排除較高地價區域，進而壓低徵收補償價格。他也批判，目前即使人民多次提起訴願並獲撤銷處分，行政機關仍可能反覆作成類似處分，導致救濟程序流於形式。簡報最後以「無力的重申與蒼白的可議」、「救助有門卻找尋不到出口」等語，質疑現行土地徵收補償制度在實際救濟效果上的侷限。
圓桌討論：土徵條例二次修法與市地重劃制度改革
論壇最後的圓桌討論，則由詹順貴律師引言，從土地徵收條例與市地重劃制度的整體改革出發，重新檢視台灣土地開發制度在2012年土徵條例修法後，是否真正回應了長年累積的迫遷爭議與人權批評。
他指出，台灣社會至今仍存在「有安置就不算迫遷」的迷思，但真正的人權保障，不只是提供補償或安置住宅，而是必須確保人民原有的居住品質、生計與生活條件不被迫惡化。他批評，目前實務上許多所謂「安置」，其實是拆遷後再興建被徵收人未必負擔得起的安置住宅，這樣的作法並不能真正回應適足居住權保障。
詹順貴律師也指出，目前土地徵收實務中，公益性與必要性審查往往流於形式。需地機關雖然提出大量書面說明，但很少真正就開發的利弊得失、替代方案與社會影響進行完整評估，而內政部土地徵收審議小組也鮮少發揮實質把關功能。
此外，他也批判協議價購制度長期流於形式，實務上多半只是集體價格說明，而非真正協商；而「市價補償」制度則早已被子法與估價實務架空，導致補償與人民實際損失之間仍存在巨大落差。
針對區段徵收制度，他特別點名「先行區段徵收」問題，指出在事業計畫尚未完成前即允許先行徵收，已嚴重擴張國家徵收權力。此外，徵收後土地經常被移作他用，但行政機關缺乏有效監督，司法也往往因既成事實而不願撤銷或廢止徵收處分。
在市地重劃制度部分，他則進一步質疑，既然私辦市地重劃本質上屬於私人間土地利益調整，為何能透過多數決強制納入不同意地主土地？他認為，目前制度對公益性、必要性與重劃範圍劃定的審查都仍明顯不足，也顯示土地徵收條例與市地重劃制度，仍有再次修法與重新檢討的必要。
(現場參與踴躍)